为什么要建立政府间转移支付制度？     公共服务均等化目标不可能通过市场达成，需要政府通过转移支付制度来实现。从财政基本理论和国际经验看，实施转移支付的必要性有以下三个方面：    （1）政府间财力分配的纵向不均衡。所谓纵向不均衡，是指中央政府在初次收入分配中所占比重高于在财政支出中所占比重，形成财力剩余；而地方政府的收入比重低于支出比重，存在财力缺口。中央政府需要将一定的财力通过转移支付的方式补助给存在财力缺口的地方正府。纵向不均衡是必然的。主要原因是有两点：一是由税种的属性所决定的。有些税种税基的流动性较强，地区间分布不均衡，年度间波动较大，宜由中央统一征为中央收入。这就决定了中央政府在初次分配中占有较大份额。二是国家要统一，民族要团结，市场要正常配置资源，必然要求上级政府动用资源帮助困难的下级政府和相应的地区，否则会导致区域封锁，难以形成统一市场，市场配置资源的作用被扭曲。    （2）地区间财力分配的横各不均衡。由于财源分布的不均衡，一些地区可能拥有较多的税基，在税收体系相对统一财政支出成本存在一定的差异，有些地区支出成本较高，如高寒地区、人口密度小的地区等；有些地区支出项目较多，如少数民族地区等。因些不同地区提供相同水平的公共服务需要不同的财政支出。横向不均衡也是必然的、客观的。这主要是由自然与发展差异所决定的，在大国经济中，这种差异表现得尤为明显。因此，为了实现公共服务均等化，需要通过转移支付的方式，保证经济发展水平相对较低或支出成本较高的地区政府具有为本地居民提供与其他地区相同公共服务的能力。    （3）特定政策目标。最为典型的是，一些大型公共开支项目或国民经济主干工程，地方政府由于无力承担或风险太大而缺乏投资兴趣，而从效益角度考虑，中央政府的直接投资又不经济。在此情况下，就需要中央政府对项目建设所需资金给予一部分或全部的支持，从而形成特殊的转移支付。另外，通过设立鼓励性转移支付，可以引导地方政府从事中央政府期望的活动；对一些地区因不可控因素（如自然灾害）等引起的收入减少或支出增加，上级政府需要给予扶持性转移支付。

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